政策研究  
对进一步完善住房公积金制度的思考
2016-06-01

邓  德  明


   “安居乐业”历来是国家和社会共同追求的目标。我国从上个世纪九十年代开始,住房问题成为继温保解决之后,党和政府面临的重大民生问题。本世纪初,随着城市改革的进一步深化,住房体制改革取得了明显成效,基本实现了住房制度由计划体制为主导向以市场体制为主导的演变过程,初步建立了住房公积金制度、经济适用房制度和廉租住房制度相结合的“三位一体”住房保障体系,尤其是住房公积金制度异军突起,日益成为关系国计民生、惠及千家万户的社会保障制度,并以其广泛的社会基础和强劲的发展势头撑起了我国住房保障一片天。

   一是住房公积金的积累功能,为解决职工基本的住房需求提供了持续的资金来源。住房是一项投资大、使用期限长的生活必需品。职工购买或建造自住住房资金需求量大,客观上需要一个积累过程,而住房公积金制度正是适应这一特点,采取“个人积累制”模式,按国家政策法规建立的一种长期储蓄与积累机制。它通过个人缴存与单位同等比例补贴,有效地解决了职工住房消费的资金需求,增强了在职职工的住房支付能力,引导合理的住房消费,为广大城镇职工依靠自己力量、通过市场解决自住住房提供了必要的资金支持。同时,个人账户积累的资金完全归个人所有,随着职工工资的增长和缴存比例的提高,促进了住房公积金储蓄的增长,通过日积月累,聚沙成塔,形成了完全属于职工个人所有的、可观的住房储金,成为职工家庭解决住房问题持续的资金来源。

   二是住房公积金的保障功能,为实现广大职工“住有所居”的目标提供了制度性保证。住房公积金制度是国家法律规定的一项社会保障制度,单位和个人有责任和义务依法进行归集和缴纳,国务院《住房公积金管理条例》从法律与制度层面上确立了住房公积金的地位和作用,为住房公积金制度的建立与推广提供法律支撑。同时,住房公积金专用性的特点,明确规定住房公积金的使用只能用于职工的购房、建房、大修住房等住房消费,其功能与养老、医疗、失业、工伤、生育等“五险”区别开来,充分体现了住房保障的特点,确保了住房公积金在住房保障方面发挥独特的作用。

   三是住房公积金的互助功能,为中低收入职工的住房需求提供了良好的融资平台。“吃、穿、用、住、行”是人们的基本生活需要,在以“吃、穿、用”为特点的温保问题解决之后,住房问题成为广大群众首先考虑的生计问题。由于住房的特殊性,作为一般中低收入职工住房消费,难以一次性支付所有的交易金额,需要一种负债期限长、具有持续还款功能的住房金融机制作为平台,住房公积金制度的优势正在于此,尤其是其“低存低贷”的互助功能,有效地建立和形成了有房职工帮助无房职工的机制和渠道,为广大中低收入职工住房消费提供方便、快捷、高效的融资服务。同时,住房公积金个人账户的积累机制又进一步提高了购房人的还贷能力,从而形成了“互助”与“自助”的良性循环。住房公积金这一独具中国特色的住房融资体制,为广大职工实现“住有所居”和“居有其屋”发挥了不可代替的作用。

    目前,我国住房公积金事业已取得了长足的发展。据国家城乡建设部公布的数据,2011年底,全国住房公积金缴存职工已近1.5亿人,缴存余额达到2.2万亿元,累计为1200多万户中低收入职工发放个人住房贷款1.54万亿元,住房公积金使用率达到70%以上。由此可见,住房公积金制度对改善民生、促进科学发展、构建和谐社会作出了特殊贡献,在我国的住房保障体制中占有举足轻重的地位。

    但是,由于我国的住房公积金制度,是在上个世纪九十年代初借鉴新加坡中央公积金制度基础上,建立起来的自主原发性住房金融创新制度。作为一种新生事物,经过近20年的探索和实践,也暴露出来许多不完善的地方和不容忽视的问题。归纳起来,主要表现在以下三个方面:

    其一,政策法规不健全,使住房公积金“普惠制”的特点受到抑制。国务院《住房公积金管理条例》是我国住房公积金制度的基本法规,在实践中还有很多需要完善的地方。比如住房公积金缴存范围定性为“在职职工”,由于概念不明确,有的地方定位为“正式职工”或“在编职工”,而把大批的“聘用制职工”、“合同制职工”和“农民工”排除在外,加之相当一部分非公企业游离于住房公积金制度之外,把为职工缴存住房公积金看成是额外负担,从而使住房公积金的覆盖率低,政策的“广泛性”、“普惠制”得不到体现。同时,由于制度本身的缺陷,住房公积金的“公平性”出现偏差。住房公积金作为一项法定的住房补贴,直接以工资收入为基数并按一定的比例缴交,职工的工资收入高低直接决定着缴交住房公积金的多少。由于不同行业、不同单位、不同地区的收入差距较大,使住房公积金缴交额呈两极分化的态势,即工资越高,住房公积金越高;工资越低,住房公积金越低,导致大多数需要得到住房保障的中低收入职工住房公积金账户积累额低,其住房消费能力受到限制,形成了新的不公。

    其二,管理体制不规范,使住房公积金的社会保障作用受到置疑。按照国务院《住房公积金管理条例》规定,在设区城市建立住房公积金管理中心,下设分中心或管理部,只强调了“块块”即属地管理的功能,而忽视了“条条”即中央、省级部门的指导与监管职能,建立之初就存在“先天不足”的问题。2004年以来,国家建设部等五部委虽然要求各设区城市必须调整机构、明确职能、统一建制,但各自为政、建制不统一的问题依然存在。一些设区城市住房公积金管理中心仍然挂靠政府职能部门,难以独立行使自己的管理权;一些地方住房公积金管理中心供给关系与财政剥离,成为自收自支的事业单位;一些城市住房公积金管理中心内涉机构不规范,对分中心、管理部等下设机构受权不明确,形成各行其是、各行其道的局面。加之,各设区城市住房公积金管理中心之间互相分割、画地为牢,彼此缺乏资源整合、优势互补、统筹协调的机制。体制的缺陷,造成了住房公积金管理上的混乱与资源使用上的浪费,难以较好地发挥住房公积金的整体优势和保障功能。

    其三,监管系统不完善,使住房公积金缺乏严密的风险防范机制。截止2011年,建立住房公积金制度已二十余年,但至今未形成一套行之有效的监管体制。一方面,财政监督“缺位”。按照国务院住房公积金管理条例规定,财政部门承担对住房公积金的监督职能。但在实践中,财政监督仅仅停留在财务监督这个层面上,对住房公积金的使用与管理缺乏全过程的监督与控制,中央、省级财政部门既没有相应的监督机制,也没有较为完善的监管制度。另一方面,行政监管“不到位”。中央、省级建设部门是住房公积金管理中心的行政主管部门,承担着对住房公积金管理机构的行政监管职能。但从建立住房公积金制度以来,中央、省级建设部门对住房公积金监管一直是机构不健全、制度不完善,工作不到位,仅仅局限于“统计”加“估计”的基础上,既缺乏现场监管的措施,也缺乏非现场监管的手段,使住房公积金在营运上缺乏“安全网”和“防火墙”,形成制度缺陷与安全隐患,如果住房公积金管理中心其自身内控机制不健全,住房公积金发生操作风险就难以避免。前几年,住房公积金在管理使用上频频出现违规操作和违法乱纪大案要案,无不与监管系统不完善、监督部门“缺位”与“不到位”有关。

体制上的问题是最大的问题,制度上的缺陷是最大的缺陷。我们一定要在认真总结住房公积金制度改革和发展经验的基础上,正视问题,未雨绸缪,抓住主要矛盾,在深层次上下功夫,切实解决住房公积金制度在政策、体制、机制上的问题。

    第一,完善政策法规,把住房公积金制度纳入法制化的轨道。目前,国务院《住房公积金管理条例》是规范住房公积金制度的最高法律规定,各地从实际出发相应制定了一些规定、办法及操作规程,但全国各地在具体执行中仍然五花八门、各行其是,有法不依与无法可依的问题同时存在,住房公积金法规不完善、定位不准确、政策不配套、操作不规范的问题相当突出。因此,必须尽快建立健全住房公积金的法律、法规和政策、制度体系。(一)国家应建立《住房保障法》,并把住房公积金制度纳入住房保障的法律范畴。要对住房保障制度进行整体设计,重申建立住房公积金是所有就业职工的基本权利,明确住房公积金制度在我国住房保障体制中的主导作用,从根本上解决住房公积金制度的定位问题,为有效地发挥其住房保障功能提供法律基础。(二)各省、自治区、直辖市立法机关要制定住房公积金管理条例,各级行政主管部门相应制定和完善住房公积金归集、个贷、提取的管理办法,切实解决好当前住房公积金在归集上不公平、使用上不合理、管理上不规范的问题。要统筹兼顾,实行差别化的缴交政策。要把住房公积金缴存比例与各行业的实际收入挂钩,在5%—12%之间实行比例递减,既工资高的缴存比例低,工资低的缴存比例高;对住房公积金缴存基数要坚决执行“控高保低”政策,高不得超过本地职工上半平均工资的3位,低不得少于当地公布最低工资标准。对住房公积金贷款要实行“首套住房原则”、“中小套型原则”和“中低价位原则”等具体措施,从而有效解决住房公积金制度缺失的问题,实现住房公积金管理的法律化、制度化。

    第二,完善管理体制,建立住房公积金科学、规范、安全、高效的管理模式。近二十年的实践证明,住房公积金问题就其本质上说是体制问题。因此,深化体制改革,建立健全自上而下的监管系统是解决住房公积金问题的当务之急。笔者认为,从我国实际出发,建立和完善住房公积金管理体制要从两个层次进行:一是在监督管理层次上,国家应在有关部委建立中央住房公积金监督管理局,专门负责住房公积金的政策研究、制度设计、行业管理和监督工作,各省、自治区、直辖市相应成立住房公积金监管局,省以下不设专门的监管机构。同时,各设区城市进一步完善住房公积金管委会机构及职能,使住房公积金监督管理工作专门化、常态化。二是在管理运营层次上,应以各设区城市住房公积金管理中心为基础,建立专业性、政策性金融机构即住房公积金银行,将住房公积金融资与信贷业务纳入国家统一的金融监管体系之中,实行标准的金融机构运作机制,接受国家银监局和中国人民银行的业务监督和行业指导,切实为住房公积金建立一道纵横交错的安全屏障。只有这样,才能确保住房公积金安全运行,健康发展。

    第三,健全内控机制,努力化解住房公积金操作风险。前几年,住房公积金在管理上频繁出现大案要案,主要原因在于缺乏严格的监督机制和规范的约束机制,为不法分子留下可乘之机。要防范住房公积金操作风险,除了建立自上而下的监管体系外,必须健全住房公积金管理的内控机制,通过科学、规范的制度体系与操作规程,有效地防范违法、违规行为发生。一要建立风险防范体系,推行内部稽核制度,科学制定存贷款比率、不良贷款比率、风险金提取率等控制性指标,要引入人民银行的个人征信系统,以实现关口前移、防范于未然。二要建立资产质量评价体系,尤其是信贷资产要推行商业贷款五级分类法,即把个人贷款按正常、关注、次级、可疑、损失分类,实行分类管理,切实防范和化解信用风险。三要建立资金营运效益考核体系,进一步完善住房公积金归集率、使用率、增值收益率和收益分配控制指标等考核办法,努力提高资金营运效益,确保住房公积金保值、增值,使住房公积金制度真正成为覆盖城乡、惠及千家万户并深受广大群众欢迎的民心工程。