政策研究  
对住房公积金问题的理性思考
2016-06-01


绵阳市住房公积金管理中心   邓德明

   近年来,住房公积金问题日益成为社会和媒体关注的热点,有贬斥的、有褒扬的、有怀疑的……,可以说是众说纷纭、莫衷于是,尤其是贬斥之声不绝于耳,大有置之死地而后快之势。归纳各方面的信息,对住房公积金主要罗列了“三桩罪责”: 
   一是住房公积金造成了“分配不公”。有报道称,作为一项社会保障制度,住房公积金缴存本应是“高收入者不补贴,中等收入者少补贴,低收入者多补贴”,但在现行制度下,反而是收入越高受益越大,收入越低受益越小,人为地加大了收入差距。在某些地方、某些行业公积金个人缴存数额相当悬殊,高的月缴存额数千元,低的只有二三十元,一些效益好的如电力、通讯、煤炭等行业甚至把住房公积金当作“第二工资”,成为垄断企业的“变相福利”和“避税港湾”。 
   二是住房公积金形成了“劫贫济富”。个别媒体认为,住房公积金不仅没有真正“关照”弱势群体,而且有“劫贫济富”的嫌疑,正在蜕变为“富人俱乐部”。据世界银行的报告称:那些由于没有缴纳公积金,或由于缴纳过低无法逾越购房首付门槛而“永远无法获得公积金贷款”的居民,其中大部分是中低收入者,“被迫以低于市场利率水平进行储蓄,为能够获得按揭贷款收入较高的家庭提供补贴”,即是说,住房公积金贷款政策主要是使收入较高的家庭受益。 
   三是住房公积金造成了“低效运作”。据国家建设部资料显示:截止2006年5月底,全国住房公积金使用率为69.8%,其中个人住房贷款使用率为45.5%,全国仍有2086.3亿元的巨额资金“沉睡”银行,形成了一方面急需低息贷款的中低收入家庭望眼欲穿,另一方面两千多亿元的住房公积金沉淀在银行   “睡大觉”。
   特别是2005年以来,由于住房公积金管理系统陆续出现一些大案要案,一些媒体对其指责之声更是甚嚣尘上。住房公积金究竟怎么啦?住房公积金面临的问题究竟是“疥癣之疾”还是“病人膏肓”?人们对此讳莫加深。
   笔者是学经济学的,从事住房公积金管理工作已整整三年,从理论与实践上对住房公积金制度有一个比较清醒的认识。
   1992年以来,住房公积金制度在全国设区城市陆续建立起来,不仅深受广大城乡人民的欢迎,而且逐渐显示出强大的生命力。据国家建设部公布的数据,2006年末,全国住房公积金缴存职工达6916.87万人,缴存总额突破12687.37万元,累计为695.24万户职工发放个人住房贷款6364.33亿元,住房公积金使用率达到72.05%,住房公积金制度已经成为关系国计民生、构建和谐社会的重要组成部分。 
   其一,推动了住房制度改革。完成了城镇职工住房制度由实物化向货币化的转变,并开始为广大城镇居民解决住房问题提供有效的制度保障。 
   其二,改善了城镇职工的居住条件。通过申请贷款和提取住房公积金,使全国近千万户的城镇职工住房得到了有效改善,尤其是为广大中低收入家庭圆了住房梦。据有关资料披露,在全国大中城市职工的住房贷款中,住房公积金贷款已是“三分天下有其一”,而上海、天津、重庆、成都等大城市住房公积金贷款已占了“半壁江山”。住房公积金制度的优越性已开始全面显现出来。 
   其三,促进了城市经济的发展。近十年来,以职工购房提取和申请贷款的形式,住房公积金为城市房地产建设提供资金近1万亿元,通过乘数效应至少拉动城市建设投资达5万亿元以上,既改善了城镇居民的居住环境,创造了就业机会,更有力地促进了城市经济的发展,推动了城市化进程。 
   当然,我们肯定住房公积金发展所取得的成绩,并不讳言存在的问题。关键是要用辩证的、发展的、全面的眼光看问题,并对其问题进行理性地、科学地分析,绝不能求全责备、吹毛求疵,更不能捕风捉影,以偏概全。
   1、住房公积金导致了“两极分化”的论调言过其实。在实践中,由于工资基数和缴存比例的差别,确实存在不同地区、不同行业职工缴存额差别问题,但这只能是不公平的问题,而非“两级分化”问题。
   2、住房公积金形成了“劫贫济富”的观点属于主观臆断。按有关规定,住房公积金贷款的准入既要看其缴存额度,更要了解其贷款用途、资信程度和还款能力。据了解,在实际工作中,住房公积金的贷款80%以上属于城镇中低收入家庭而非高收入家庭。住房公积金“劫贫济富”的观点是站不住脚的。
   3、批评住房公积金巨额资金在银行“睡大觉”缺乏科学分析。住房公积金在运作上相当于政策银行,客观上与商业银行一样存在流动性风险(即支取风险)、信用风险、操作风险等隐患。但商业银行在制度设计上形了一套较为完善的风险防范机制如资本金充足率、存贷款比率、存款准备金率等控制指标,而住房公积金仅仅靠极为有限的风险准备金是难以为继的。因此,在发展阶段,允许一定数量的沉淀资金有利于提高住房公积金抗风险的能力,满足其流动性需求。如果不遵守金融规律,盲目地扩大贷款规模,由此引起的资金风险将会后患无穷,前几年一些地方出现的“合作基金会”问题就是前车之鉴。 
   目前,住房公积金制度已在全国普遍推开,并取得了长足地发展。对这样一个关系成千上万群众根本利益、深受广大城镇职工欢迎的住房保障制度,我们绝不能意气用事,靠一通“轰炸”、“漫骂”解决问题,而应坚持实事求是的科学态度,客观地、理性地进行分析,切实解决住房公积金制度在发展中存在的深层次问题。
   第一,理顺管理体制,形成自下而上的监管系统。
   截止2006年,住房公积金制度从建立到发展已历经十五年,但至今未形成一套有效的监管体制。一是行政监管“错位”。中央、省级建设部门是住房公积金管理中心的行政主管部门,承担对住房公积金的行政监管职能。但从建立住房公积金制度以来,中央、省级建设部门对住房公积金监管一直是机构不健全,制度不完善,工作不到位,仅仅局限于“统计”加“估计”的基础上,或者是每年开一次会,搞几次调查研究,出几期简报……如此而己。客观上讲,建设部门抓建设、搞工程是行家里手,而管资金却是“赶鸭子上架”;加之国家建设部住房公积金监管司只有4—5个人,各省建设厅监管处不过3—4人,要对总规模超过万亿、并日益壮大的住房公积金实施监管,本身就勉为其难。二是财政监督“缺位”。按照国务院住房公积金管理条例规定,财政部门承担对住房公积金的监督职能。但在实践中,财政监督仅仅停留在财务监督这个层面上,对住房公积金的使用和管理缺乏全过程的监督和控制。中央、省级财政部门既没有相应的监督机构,也没有较为完善的监管制度,财政监督基本上流于形式。由于监管机构弱化,监管手段缺乏,监管制度不完善,加之管理体制的“缺位”与“错位”并存,使住房公积金在营运上缺少“安全网”和“防火墙”,从而形成住房公积金制度缺陷和安全 隐患。 
   因此,理顺管理体制,建立自上而下的监管系统是解决住房公积金问题的当务之急。笔者认为,从我国的实际出发,健全住房公积金管理体制要分两步走:第一步,在国家有关部、委下设中央住房公积金监督管理局,专门负责住房公积金的政策研究、制度设计和监督管理工作,各省、自治区、直辖市相应设立住房公积金监管局,使住房公积金的监督管理工作专门化、常态化。省以下不设专门的住房公积金监管机构。第二步,以各设区城市住房公积金管理中心为基础建立住房公积金银行,将住房公积金融资与信贷业务置于国家金融政策的管理之下,并接受国家银监局和中国人民银行的业务监督,切实为住房公积金建立一道纵横交错的安全屏障。同时,各设区城市住房公积金管委会的组成及相应职能不变。只有这样,才能确保住房公积金安全运行,健康发展。 
   第二,完善政策法规,把住房公积金管理纳入法制化的轨道。 
   国务院《住房公积金管理条例》是目前住房公积金管理最基本的行政法规,各地从实际出发相应地制定了一些规定、办法及操作规程。但全国各地在具体执行中仍然是五花八门、各行其是,有法不依、无法可依的问题同时存在,住房公积金法规不完善,政策不配套,操作不规范的问题相当突出。因此,必须尽快建立健全住房公积金的法律、法规和政策、制度体系。其一,国家应尽快制定《住房保障法》,使住房公积金管理法律化、制度化。其二,各省、自治区、直辖市立法机关要制定住房公积金管理条例,各地、市、州政府应相应制定和完善住房公积金归集、个贷、提取的管理办法,切实解决好当前住房公积金在归集上不公平、使用上不合理、管理上不规范的问题。比如对住房公积金缴存比例实行“保底”(5%)、“限高”(12%);对住房公积金缴存基数“设限”即不得超过本地职工上年平均工资的3倍;对住房公积金贷款实行“首套住房原则”、“中低价位原则”、“中小住房原则”(限定面积)等具体措施,从而有效解决住房公积金制度缺失的问题。其三,住房公积金管理中心要进一步完善操作规程和管理手段,使住房公积金管理真正走上科学化、规范化的路子。 
   第三,健全内控机制,切实化解住房公积金操作风险。 
   近年来,住房公积金在管理上频繁出现大案要案,主要原因在于缺乏严格的监督机制和规范的约束机制,为不法分子留下了可乘之机。当前,要防范住房公积金的操作风险,必须建立健全住房公积金管理的内控机制,通过科学、规范的制度体系有效地防范违法、违规行为的发生。一要建立风险防范体系,科学制定存贷款比率、不良贷款比率等控制性指标,以实现关口前移,防范于未然。二要建立资产质量评价体系,尤其是信贷资产要推行商业贷款五级分类法,即把个人贷款按正常、关注、次级、可疑、损失分类,实行分类管理,切实防范和化解信用风险。三要建立资金营运效益考核体系,进一步完善资金使用率、增值收益率和收益分配控制指标等考核办法,努力提高资金营运效益,确保住房公积金保值、增值。 
   总之,住房公积金事关广大群众福祉和切身利益,我们一定要认真总结住房公积金发展的经验教训,完善管理体制,加强监管机构,健全管理制度,在深层次上切实解决体制上的弊端和制度上的缺陷,有效地消除安全隐患,使之真正成为深受广大群众欢迎、惠及千家万户的住房保障体系,为实现城乡人民“居者有其屋”、“安居乐业”的美好愿望而努力奋斗。